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国有土地上房屋征收与补偿问答(八)

作者:郭丰律师 征收补偿 | 2021-02-02 | 577人看过

  33. 对“城中村”征收补偿的审查?

  答:对“城中村”的房屋征收补偿问题,各地做法十分混乱。

  《土地管理法》第八条规定:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有”。从该条看,对被划为城市规划区的农民集体所有土地,是自然而然就转为国有土地,还是必须通过征收和补偿才能转变为国有土地,规定不明确。

  我国《宪法》第十条第三款、《土地管理法》第二条第三款、《物权法》第四十二条、《民法总则》第一百一十七条均规定,国家为了公共利益的需要,可以依法对土地、房屋及其他不动产进行征收,并给予补偿。

  《土地管理法实施条例》第二条规定:“下列土地属于全民所有即国家所有:(五)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地”。国务院法制办公室、国土资源部于2005年3月4日发布国法函(2005)36号关于对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项的解释意见中指出,根据《行政法规制定程序条例》第三十一条的规定,经国务院批准,现对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项作如下解释:一、该项规定,是指农村集体经济组织土地被依法征收后,其成员随土地征收已经全部转为城镇居民,该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。二、本解释自公布之日实施”。根据上述规定,农村集体经济组织土地只有被依法征收完成后,才能成为国家所有。

  关于征收城中村房屋的程序问题。对土地已经被征收的“城中村”,征收此地的房屋程序,应当按照国有土地上的房屋征收程序进行。对土地未被征收的城中村的房屋征收程序与前者尚有不同,其征收的法律依据主要有土地管理法,土地管理法实施条例等法律法规。

  1.征地审批。根据《土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定,必须办理农用地转为建设用地审批。决定能否将农用地转为建设用地的依据有,土地利用总体规划、土地利用年度规划、建设用地供应政策。根据《土地管理法》第四十五条的规定,征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的或者其他土地超过七十公顷的,由国务院批准;征收基本农田、基本农田以外的耕地三十五公顷以下、其他土地七十公顷以下的土地,由省级人民政府批准。需要说明两点:一是单独选址的项目在批准征收集体土地的同时,批准建设用地;二是规划区分批次的土地征收,有时在办理审批手续时无具体的建设项目,所以在批准征收土地时,不一定批准建设用地。

  2.征收土地方案实施。征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地市、县级人民政府土地行政主管部门将批准征收机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及征地补偿标准,农业人员安置办法和办理征地补偿期限等。在被征收土地所在地“城中村”予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人在公告规定的期限内,持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县级人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案会同有关部门拟订征地补偿安置方案(参照国有土地上房屋征收补偿方案制定),在被征收土地所在地的城中村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案报市、县级人民政府批准后,由市县级人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿安置争议,不影响征收土地方案的实施。

  关于城中村房屋补偿标准问题。最高人民法院行政审判庭[2005]行他字第5号《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》明确规定:“征用农村集体土地之后,被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权,房屋所在地已被纳入城市规划区的,应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定,对房屋所有权人予以补偿安置”。

  《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》法释(2011)20号第十二条第二款规定:“征用农村集体土地时未就被征用土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持,但应当扣除已经取得的土地补偿费”。

  对土地未被征收过的城中村房屋征收的标准应当如何计算的问题,各地做法不一。不论是《土地管理法》第四十七条所称的“征收土地上的附着物的补偿”,还是原《城市拆迁条例》第二十三条规定的货币补偿或者房屋产权调换,以及《征收条例》第十九条对房屋征收时的补偿原理都是一致的,即都坚持同类型房屋的市场交易价格为基准。虽然受限于现行土地管理制度,集体土地上的房屋难以自由流转,但其实际使用价值与毗邻国有土地上的房屋的使用功能差别并不大。中纪委、监察部2011年3月17日发布的《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行的通知》[中纪办发(2011)8号]指出:“确保被征地拆迁农民原有生活水平不降低,长远生计有保障…在《土地管理法》等法律法规作出修改之前,集体土地上房屋拆迁,要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。湖南省纪委、监察厅、国土资源厅、住房和城乡建设厅《关于进一步规范征地拆迁行为并加强监督检查的紧急通知》[湘纪发(2011)21号]也作出了相同的规定。

  34.对建设用地规划许可证的审查?

  答:根据《城乡规划法》第十一条、第三十七条、第三十八条的规定,我国负责建设用地规划许可的行政主体是各级政府所属的规划行政主管部门。其他行政机关和组织无权核发建设用地规划许可。建设用地规划管理的程序必须经过申请、审核、发证三个阶段。(1)以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目用地,建设单位取得城乡规划主管部门核发的建设项目选址意见书,并经有关部门批准、核准建设项目可行性研究报告后,建设单位可向有关市、县规划行政主管部门提出建设用地规划许可申请,同时报送建设工程总平面设计方案;以出让方式取得国有土地使用权的建设项目用地,地块出让前,城乡规划主管部门应提供规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。签订出让合同后,建设单位可向市、县规划行政主管部门提出建设用地规划许可申请。审核包括形式审核和实质审核,经审核后认为符合城乡规划要求的,向建设单位核发建设用地规划许可证及其附件。应特别注意:(1)建设用地规划审批意见代替规划许可,是不符合城乡规划法的规定的;(2)建设用地规划许可证,是经城乡规划主管部门依法确认建设项目位置、面积和用地范围的法律凭证。在国有土地上房屋征收过程中,建设单位取得建设用地规划许可证,是土地主管部门发放建设用地批准书的前提条件,也是确定国有土地上房屋征收范围的法律文件。征收决定划定的征收范围必须与建设用地规划许可证的范围完全一致。

  35.对建设用地批准文件的审查?

  答:实践中,有的地方直接领取被拆土地使用证;有的地方提供土地出让合同;有的地方由土地行政管理部门出具批准用地的批文。但是征收决定公告之前,拆迁范围的土地使用权仍属于被拆迁人,此时国家还无权处分拆迁范围内的土地使用权,土地管理部门既不能给建设单位核发国有土地使用证,也不能与之签订土地出让合同,只能出具一份意向性的土地使用权批准文书。根据《土地管理法》第四十三条、第五十二条、第五十三条,《土地管理法实施条例》第二十一条,《建设用地审查报批管理办法》第三条等规定,实施国有土地上房屋征收,建设单位同样需要根据上述法律法规的相关规定,向县级以上土地行政主管部门提出建设用地申请,经同级人民政府批准后,由土地管理部门核发建设用地批准文件。

  对建设用地批准文件内容审查时应根据《土地管理法实施条例》第二十二条、《建设用地审查报批管理办法》第五条、第二十条,第二十一条等进行判断。对建设用地的批准文件的程序进行审查时应注意:(1)建设用地批准行为,从行政行为的性质来看,属于行政许可行为。因此,土地行政管理部门在审批程序上要遵守行政许可法的相关规定;(2)根据《土地管理法实施条例》第二十二条的规定,报市、县人民政府批准程序就是一个行政法规定的特别程序。

  适用依据,包括《土地管理法》第五十二条、第五十三条、第五十四条、《土地管理法实施条例》第二十一条、第二十二条,以及国土资源部发布的《建设用地审查报批管理办法》等相关规定,在国有土地上房屋征收过程中,由于政府主导整个征收过程,土地行政主管部门不严格执照建设用地批准文件的程序进行审查,往往只是根据政府的指令,在征收前置程序的表格中关于增加建设用地批准文件一栏加盖印章的做法,显然是违反法定程序的。

 

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湖南半毫米律所

个人简介:2008年执业于湖南中思律所;2018年至今执业于湖南半毫米律所。

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