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全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于第十二届全国人民代表大会第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告

颁布部门: 全国人大环境与资源保护委员会

颁布日期:2016-12-21

效力级别:人大工作文件

执行日期:2016-12-21

时效性:现行有效

全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于第十二届全国人民代表大会第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告

全国人民代表大会常务委员会:

第十二届全国人民代表大会第四次会议主席团交付环境与资源保护委员会(以下简称环资委)审议的代表提出的议案共64件,其中建议制定法律的议案36件、修改法律的议案25件,建议全国人大常委会进行法律实施监督检查的议案2件,建议全国人大常委会作出重大事项决定的议案1件。

认真办理代表议案是尊重代表职权、发挥代表作用的具体体现。环资委高度重视代表议案办理工作,根据张德江委员长关于“完善代表议案审议、代表建议办理工作机制和方式方法”的指示精神,在陈昌智和沈跃跃副委员长的指导和参与下,成立了议案办理工作领导小组,制定了议案办理工作方案,在十二届全国人大四次会议闭幕后及时召开有国务院有关部门参加的议案办理会议。环资委认真研究代表提出的每一件议案,并邀请代表参加有关调研和会议,进一步听取代表的意见和建议。按照立法条件和工作进展,对议案分别提出了处理意见,对已经列入全国人大常委会立法规划的议案,抓紧起草工作,力争如期提请审议;对未列入立法规划的其他议案,征求有关方面意见,开展前期研究论证。2016年11月17日,环资委召开第二十六次全体会议,对议案办理情况进行了审议。现将审议结果报告如下:

一、5件代表议案提出的2个立法项目,全国人大常委会已经审议通过

1.关于修改环境影响评价法的议案3件。

2.关于修改海洋环境保护法的议案2件。

上述2个立法项目,已经全国人大常委会审议通过。

二、11件代表议案提出的1个立法项目,已经由国务院提请全国人大常委会审议

3.关于修改水污染防治法、制定饮用水安全法的议案11件。

水污染防治法修正案(草案)已经由国务院提请全国人大常委会审议。制定饮用水安全法的议案内容建议在水污染防治法修改中一并考虑。

三、21件代表议案提出的4个立法项目,已经列入十二届全国人大常委会立法规划

4.关于制定土壤污染防治法、土壤环境保护法、农村土地污染防治法、黑土地保护法等议案8件。

制定土壤污染防治法已经列入十二届全国人大常委会立法规划,由环资委负责牵头起草和提请审议。关于制定土壤环境保护法、农村土地污染防治法、黑土地保护法等的议案内容建议列入土壤污染防治法中一并考虑。环资委正抓紧制定土壤污染防治法,适时提请全国人大常委会审议。

5.关于修改循环经济促进法、制定垃圾分类回收法、绿色消费促进法、轮胎标签法的议案8件。

修改循环经济促进法已经列入十二届全国人大常委会立法规划,由环资委负责牵头起草和提请审议。关于制定垃圾分类回收法、制定绿色消费促进法、制定轮胎标签法等的议案内容建议在循环经济促进法修改中一并考虑。环资委正抓紧修改循环经济促进法,适时提请全国人大常委会审议。

6.关于修改土地管理法的议案4件。

7.关于制定矿山地质环境保护法的议案1件。

修改土地管理法、矿产资源法已经列入十二届全国人大常委会立法规划,由国务院提请审议。建议国务院有关部门抓紧工作,适时提请全国人大常委会审议。

四、11件代表议案提出的5个立法项目,建议列入全国人大常委会立法规划

8.关于制定长江水环境保护法、长江法的议案3件。

9.关于制定南极活动与环境保护法、南极活动管理法的议案2件。

10.关于制定国家公园法的议案2件。

11.关于制定生物安全法、生物多样性保护法的议案2件。

12.关于制定环境教育法的议案2件。

以上5个立法项目具有必要性和可行性。长江立法和南极立法涉及国家重大战略,极为重要和必要。环资委将这两项立法议案作为重点办理议案,对长江立法工作,组成调研组分赴湖南、湖北、江苏等省开展立法调研,并与地方政府及其有关部门和议案领衔代表座谈,进一步听取意见;对南极立法工作,专门召开有领衔代表参加的专题会议,听取国家海洋局等部门作关于我国南极工作及立法准备情况的汇报。建议有关部门抓紧立法前期调研论证工作,适时列入全国人大常委会立法规划。

五、11件代表议案提出的7个立法项目,建议加强现行相关法律实施力度,完善配套法规,开展立法前期调研论证工作

13.关于制定生态补偿法的议案2件。

建议国务院有关部门加快生态补偿条例起草工作,并适时启动生态补偿法前期研究工作。

14.关于制定村镇环境保护法、农村环境保护法的议案2件。

建议国务院有关部门加强现有法律法规的执行力度,并针对新情况、新问题完善现有法律法规。

15.关于制定湿地保护法的议案2件。

建议国务院有关部门加快湿地保护条例起草工作,并在此基础上,提出有关湿地立法的论证报告,向全国人大常委会提出立法建议。

16.关于制定国家空间规划法的议案1件。

建议国务院有关部门积极总结试点经验,做好立法前期准备工作。

17.关于地下空间法的议案2件。

建议国务院有关部门在相关立法中认真研究采纳代表议案所提建议,积极总结工作经验,做好立法前期准备工作。

18.关于制定渤海海洋环境保护法的议案1件。

建议国务院有关部门加大环境保护执法力度,严格落实法律法规中已经确立的制度措施,并做好渤海环境保护立法的前期准备工作。

19.关于修改海岛保护法的议案1件。

建议国务院有关部门加快出台海岛保护法配套规章制度,并总结法律实施中遇到的问题,做好法律修改的研究论证工作。

六、2件代表议案提出的监督检查法律实施项目,已列入2016年全国人大常委会监督工作计划,并已经完成

20.关于开展环境保护法执法检查的议案2件。

环境保护法执法检查已经列入2016年全国人大常委会监督工作计划,陈昌智、沈跃跃、张平副委员长带队进行了检查,沈跃跃副委员长已就检查情况向十二届全国人大常委会第二十四次会议做出报告。

七、1件代表议案提出的全国人大常委会重大事项决定项目,建议通过修改法律解决

21.关于通过全国人大常委会重大事项决定推动秸秆综合利用和禁烧的议案1件。

建议将代表议案所提建议在修改循环经济促进法中统筹考虑,认真研究采纳议案提出的有关推动秸秆综合利用的意见建议。

此外,有2件议案不再办理。

以上报告,请审议。

附件:全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于第十二届全国人民代表大会第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案的审议意见

全国人民代表大会环境与资源保护委员会

2016年12月21日

附件:

全国人民代表大会环境与资源保护委员会

关于第十二届全国人民代表大会第四次会议

主席团交付审议的代表提出的

议案的审议意见

第十二届全国人民代表大会第四次会议主席团交付环境与资源保护委员会(以下简称环资委)审议的代表提出的议案共64件,其中建议制定法律的议案36件、修改法律的议案25件,建议全国人大常委会进行法律实施监督检查的议案2件,建议全国人大常委会作出重大事项决定的议案1件。2016年11月17日,环资委召开第二十六次全体会议,对议案办理情况进行了审议。审议意见如下:

一、5件代表议案提出的2个立法项目,全国人大常委会已经审议通过

1.张全、秦希燕、高广生等93名代表提出关于修改环境影响评价法的议案3件(第20、189、404号),建议加快修改环境影响评价法(以下简称环评法)。议案提出,现行环评法规定的环评定位不准、内容泛化,环评分类名录在发达地区适用性差,环评文件公众参与的形式和对象针对性差,环评监管严重缺位,“重审批、轻管理”,环保措施打折扣,污染责任难追溯;现行环评法第三十一条有关补办环评手续的规定与新环境保护法不相适应。建议建立政策环评制度,强化规划环评地位,发挥战略环评作用;调整和优化建设项目环评制度;做好环评制度与后续监管制度衔接和融合,实现污染源一体化管理;优化环评公众参与方式,保障公众的知情权和监督权;加大对违法行为的处罚力度;修改第三十一条,删除有关补办环评手续的内容。

环资委认真研究了上述代表议案,基本同意代表的分析和建议,并根据环评法已列入国务院关于行政审批制度改革“一揽子”修法计划的情况,及时把代表议案交环境保护部等部门征求意见,并请有关部门在修法时一并研究考虑。2016年6月底第十二届全国人大常委会第二十一次会议审议了国务院关于提请审议《〈中华人民共和国节约能源法〉等6部法律的修正案(草案)》的议案,并于7月2日表决通过了该修正案。在对环评法做出的修改中,该修正案除按照依法持续推进行政审批制度改革的要求,对有关法律中涉及的相关行政审批事项的条款进行修改,取消部分行政审批项目,优化审批程序,还重点修改了两个方面的内容,一是进一步强化规划环评,发挥其源头预防作用,增加规定要求专项规划的编制机关根据环境影响报告书结论和审查小组的审查意见对规划草案进行修改完善,并做出说明,明确了规划编制机关违反本法规定未组织环境影响评价的法律责任,二是根据新环境保护法的有关规定,删除了有关补办环评手续的规定,加大了对未批先建项目的处罚力度。

从环评法新修改的内容来看,代表议案有关优化规划环评、优化建设项目环评和强化法律责任的建议已经在修法中得到采纳。关于政策环评和公众参与的建议,目前在新环境保护法中已经有一些相应的规定,环资委建议国务院和环境保护部等部门进一步修改完善相关行政法规和规章,强化有关法律规定的实施,为今后进一步修改完善环评法相关内容奠定良好的基础。

2.贾春梅、郭军等64名代表提出关于修改海洋环境保护法的议案2件(第284、411号)。议案提出,当前我国在海洋环境污染方面的问题日益突出,建议修改海洋环境保护法,从立法上适当扩大公益诉讼起诉主体范围,明确规定检察机关提起、参与公益诉讼和对行政执法活动实施法律监督。

环资委高度重视海洋环境保护工作,积极推动海洋环境保护法的修改。2016年4月,环资委专门召开会议,听取国务院相关部门关于海洋环境保护法修改的准备工作,督促相关部门积极开展工作,按时提请全国人大常委会进行审议,沈跃跃副委员长出席会议。4月中上旬,环资委组成两个调研组分赴广东、福建开展调研工作,进一步听取了国务院和地方人民政府及海洋部门对修改法律的意见,与国家海洋局、国务院法制办的同志进行了较为深入的情况沟通、协商交流,同时了解了一些实际情况,并将形成的调研报告转发国务院相关部门在修改过程中参考。2016年7月28日,环境与资源保护委员会召开全体会议,对《国务院关于提请审议〈中华人民共和国海洋环境保护法修正案(草案)〉的议案》认真审议,提出审议意见。2016年8月,十二届全国人大常委会第二十二次会议对国务院提请审议的《中华人民共和国海洋环境保护法修正案(草案)》进行了初审。2016年10月,十二届全国人大常委会第二十四次会议对草案进行了第二次审议,并表决通过。

本次海洋保护法修改主要从与环境保护法衔接、推进行政审批制度改革和加大违法处罚力度等三方面进行了重点修改。关于环境公益诉讼问题,属于法律程序规范问题,不属于实体问题,对主体资格的规范可以规定在基础性、综合性法律中,对此民事诉讼法和环境保护法已做出相应规定。环资委建议国务院有关部门进一步修改完善相关行政法规和规章,强化有关法律规定的实施,积累经验,继续研究。

二、11件代表议案提出的1个立法项目,已经由国务院提请全国人大常委会审议

3.袁敬华、贾春梅、傅企平、姜健、孙菁、吕忠梅、林荫茂、贾春梅、高广生、郭军等306名代表提出关于修改水污染防治法的议案10件(第86、110、144、196、198、245、275、285、405、409号)。议案提出,我国水质恶化趋势明显,需要尽快修改法律,保护和改善水环境,促进经济社会可持续发展;明确规定检察机关提起、参与公益诉讼和对行政执法活动实施法律监督。

全国人大常委会高度重视水污染防治工作,已将修改水污染防治法列入五年立法规划和2016年立法工作计划,在2015年开展水污染防治法执法检查的基础上,2016年再次组织开展水污染防治法实施情况专题调研,由环资委负责组织和实施。环资委组成调研组,分别于4月下旬至5月下旬对安徽、江西、福建等省进行了跟踪调研,同时委托辽宁省、吉林省、浙江省、山东省、广东省、云南省人大常委会对本行政区域内水污染防治法的贯彻实施情况进行专题调研。环资委积极推动水污染防治法的修改工作,成立了起草领导小组,赴江西就水污染防治法修改进行了调研;多次听取环保部对水污染防治法修改工作进展情况的汇报,督促国务院有关部门抓紧工作,及早提请审议。

水污染防治法修正案(草案)已经由国务院提请全国人大常委会审议。从草案的内容看,代表所提落实预防为主的原则、建立流域间协同合作长效机制、将规模化畜禽养殖场列入点源污染控制范围、加大违法成本、完善水污染法律责任等方面的意见,已经基本体现。

4.张兆安等31名代表关于制定《中华人民共和国饮用水安全法》的议案1件(第21号)。议案提出,近年来,我国饮用水污染事件频发,不安全饮水直接威胁着城乡居民的身体健康,也影响着经济稳定发展以及和谐社会的构建,急需通过制定《中华人民共和国饮用水安全法》,作为我国饮用水安全监管领域的基本法。饮用水安全立法应当坚持保护优先、保护公民身体健康与生态平衡相结合、预防与谨慎性相结合、国家监督与动员全社会参与结合、行政处罚与行政指导相结合的原则,在法律中健全常态化应急预案机制,加强信息公开,鼓励公众参与。

环资委对议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。发展改革委、国土部、环保部、城建部、水利部、卫计委等部门提出,建立健全饮用水安全法律法规,对于促进提高我国饮用水安全保障工作能力和水平具有重要意义,鉴于饮用水安全工作涉及多领域、多环节、多部门,制定饮用水安全法及确定部门职责需有关部门统一组织协调。现国务院有关部门已将饮用水水源地管理与保护条例、农村供水条例、地下水开采调控技术和管理办法等列入本部门的立法计划,组织开展了相应的立法前期研究。代表议案中提出的坚持保护优先等原则的建议,针对性较强,将在相关立法过程中予以认真研究和考虑。当前的水污染防治法修正案(草案)中,强化了对饮用水水源保护的要求,对与是否制定饮用水安全的专门法规,建议就其必要性再进一步研究并做充分论证。

环资委认为,饮用水安全是人民群众最基本、最重要的生活条件,包括水源地、供水设施安全、农村饮水安全保障等各个环节,涵盖水质保护、水量保障、水源涵养及生态保护、工程运行及监督管理等多个方面,涉及多个部门职责。在目前的水污染防治法修正案(草案)中,专门增加了饮用水安全保护的各项制度,环资委建议将代表议案所提建议在修改水污染防治法中统筹考虑,认真研究采纳。

三、21件代表议案提出的4个立法项目,已经列入十二届全国人大常委会立法规划

5.陈瑞爱、张全、李爱青、傅企平、金华、史贵禄、吕忠梅、贾春梅等264名代表提出的制定土壤污染防治法、土壤环境保护法、农村土地污染防治法、黑土地保护法等议案8件(第2、8、28、143、147、162、248、286号)。议案提出,目前,我国土壤污染形势严峻,已经严重影响到耕地质量、食品安全和人民的身体健康。为保护有限的土地资源,保障农产品质量安全和人居环境安全,加快土壤环境保护立法刻不容缓。现行法律法规中已有一些关于土壤污染防治的规定,但其范围满足不了现实需要,土壤污染防治的基本制度、标准体系、对不同用途土地污染的分类处理、土壤污染的责任分担、土壤污染防治的行政管理体制确定等问题,需要专门立法予以确定。

党中央、全国人大常委会、国务院高度重视土壤污染防治工作。党的十八大以来,习近平总书记多次强调要加大自然生态系统和环境保护力度,强化对水、大气、土壤等的污染防治力度,着力推进重金属污染和土壤污染综合治理。十二届全国人大四次会议通过的“十三五”规划纲要明确规定:“实施土壤污染分类分级防治,优先保护农用地土壤质量安全,切实加强建设用地土壤环境监管。”全国人大常委会将制定土壤污染防治法纳入十二届全国人大常委会立法规划,由环资委负责牵头起草和提请审议。按照全国人大常委会提出的任务、时间、组织、责任四落实的要求,环资委成立了立法领导小组,制定了工作方案和工作计划。陈昌智、沈跃跃副委员长十分关心土壤污染防治法的起草,给予了大力支持和具体指导,起草小组根据科学立法、民主立法的要求,认真研究国内相关立法和国际有关土壤污染防治的立法经验;先后赴山东、辽宁、湖南、河南、福建、江苏、吉林、四川、重庆、湖北、江西、广东等省、市调研,了解土壤污染防治工作情况并听取地方人大、政府及其有关部门、企业、专家学者等对土壤污染防治立法的意见和建议;多次举办专题讲座,召开座谈会、专题论证会、有关部门联席会议研究法律草案。目前,已经形成《中华人民共和国土壤污染防治法(征求意见稿草案)》,正在征求有关单位意见。

根据常委会立法规划、环资委立法工作方案和工作计划,拟定于2017年将土壤污染防治法草案文本及说明、有关参阅文件和参阅资料等报送全国人大常委会,完成提请审议任务。代表所提出的土壤环境监测、重金属污染、土壤环境的保护和污染治理等意见建议,十分具有针对性,已经在法律草案中认真进行吸收采纳。代表议案提出的制定土壤环境保护法、农村土地污染防治法、黑土地保护法等内容建议列入土壤污染防治法中一并考虑。

6.张天任、陈保华、刘桂凤、张兆安等121名代表提出关于修改循环经济促进法的议案4件(第27、84、150、269号)。议案提出,现行循环经济促进法偏重于理念,忽视了以资源为中心的循环再利用,缺乏可执行性,建议通过修改明确立法的核心在于资源的高效合理利用,完善再生资源回收体系建设,规范一次资源利用、二次资源利用、废品处理、废物处置等内容,明确生产者、消费者、政府等各方主体责任及奖惩等。

环资委认为,代表议案对修改循环经济促进法的必要性以及我国资源紧缺和浪费严重的严峻形势分析深入全面,相关立法建议对于法律修改工作具有重要借鉴价值。2015年6月,循环经济促进法修改已补充列入十二届全国人大常委会立法规划,由环资委牵头起草和提请审议。环资委已经成立了修改工作领导小组,先后召开多次座谈会听取法律修改意见建议并赴山东、甘肃、福建等地进行调研,正在抓紧开展起草工作,起草中我们将认真研究采纳代表议案提出的意见建议,争取尽早形成修订草案提请全国人大常委会审议,为我国的资源高效合理利用和循环发展提供法律保障。

7.史贵禄、郝萍等63名代表提出关于制定垃圾分类回收法的议案2件(第165、322号)。议案提出,我国生活垃圾和工业垃圾混合收集,回收利用基本处于空白状态,造成资源浪费,占用大量土地资源,产生多方面污染。建议制定垃圾分类回收法,确立以法律约束为主、教育引导为辅的联动机制,明确垃圾分类回收的基本制度,强化政府职责和有关部门的监管职能等。

环资委就议案所提建议分别征求了国务院有关主管部门的意见,有关部门一致认为,生活垃圾分类处理有利于减少末端垃圾处置量,推动垃圾资源化综合利用和循环经济发展。当前我国关于垃圾分类处理的立法比较分散,一些制度可操作性不强,已不适应当前垃圾分类综合利用工作的需要。

环资委认为,加强包括垃圾在内的各类再生资源综合利用的立法,建立健全相关法律法规,对于我国的资源可持续利用、保护生态环境十分必要。涉及资源回收的有关规定主要体现在循环经济促进法中。环资委建议将代表议案中提出的有关建议在修改循环经济促进法中一并考虑。目前,修改循环经济促进法已经列入第十二届全国人大常委会立法规划,由环资委负责提请审议。环资委已经成立了修改工作领导小组,正在抓紧开展立法调研和起草工作,起草中我们将认真研究采纳代表议案提出的意见建议,争取尽早形成修订草案提请全国人大常委会审议,为垃圾分类回收处理提供法律保障。

8.包景岭等30名代表提出关于制定绿色消费促进法的议案1件(第276号)。议案提出,绿色消费是生态文明建设的重要组成部分,但目前缺少明确的法律法规作为引导和约束手段,建议尽快制定绿色消费促进法,明确法律关系主客体,规定基本管理制度、绿色消费的推广和实施、激励措施、法律责任等,尽快形成绿色生产-消费-循环的法律体系。

环资委认为,我国人口众多,资源环境承载力有限。近年来随着经济快速发展和人民生活水平的提高,消费需求持续增长的同时也面临着过度消费和奢侈消费的问题,而促进绿色消费是缓解资源环境压力、建设生态文明的现实需要。近年来国务院有关部门在促进绿色消费方面做了大量工作。2016年3月,国家发改委等十部委发布了《关于促进绿色消费的指导意见》,对促进绿色消费提出了一系列政策措施。

目前,我国现有法律中涉及绿色消费的主要是循环经济促进法。2015年6月,循环经济促进法修改已补充列入十二届全国人大常委会立法规划,由环资委牵头起草和提请审议。环资委已经成立了修改工作领导小组,先后召开多次座谈会听取法律修改意见建议并赴有关地方进行调研,正在抓紧开展起草工作。环资委建议将代表议案所提建议在修改循环经济促进法中统筹考虑,认真研究采纳议案提出的有关促进绿色消费的意见建议,争取尽早形成修订草案提请全国人大常委会审议,为推动我国尽快形成绿色消费模式提供法律保障。

9.袁仲雪等31名代表提出关于制定轮胎标签法的议案1件(第417号)。议案提出,用法律手段推行轮胎标签(轮胎分级)制度已经十分迫切,建议制定轮胎标签法。将现有的绿色轮胎技术规范协会标准上升为行业及国家的强制性标准,建立标签管理监督数据库,完善运营机制,建立我国轮胎评价体系及规则等。

环资委就议案所提建议分别征求了环保部和国家质检总局等部门的意见。环保部认为,开展轮胎标签制度建设,提升轮胎产品质量水平,对于节约能源资源、减少环境污染具有积极意义,代表议案提出的建立轮胎标签制度的建议,对加强环保工作具有参考价值,是单独立法还是在修改循环经济促进法时补充相关规定需要进一步研究;国家质检总局认为,鉴于目前轮胎产业发展的整体水平,建议将相关产品纳入到产品认证制度中,用认证认可手段强化监管,促进轮胎产业绿色生产、转型升级。下一步国家标准委将会同相关行业主管部门研究完善绿色轮胎标签相关的标准体系。

环资委赞同上述部门意见。目前我国已成为世界轮胎大国,推动我国轮胎产业绿色发展对于行业转型升级具有重要意义。我国现有法律中涉及轮胎产业绿色发展的主要是循环经济促进法。环资委建议将代表议案所提建议在修改循环经济促进法中统筹考虑,认真研究采纳议案提出的建立轮胎标签和分级制度的意见建议,争取尽早形成修订草案提请全国人大常委会审议,为推动我国轮胎产业绿色发展提供法律保障。同时建议国家质检总局等部门进一步开展调研论证,加快研究制定相关强制性法规,促进轮胎产业健康发展。

10.买世蕊、孙兆奇、黄志明、张淑琴等123名代表提出关于修改土地管理法的议案4件(第114、323、362、425号)。议案提出,随着市场经济的不断发展,现行土地管理法已经难以适应现实需要,亟待进行修改,建议土地管理法修改应当兼顾土地的资源与资产双重属性原则,对公共利益的界定应当更加清晰与明确,坚持物权平等保护原则,提高征收补偿标准,改革土地流转制度,实现农村土地与国有土地同等入市、同权同价。

环资委对议案所提意见征求了国务院有关部门的意见。国土资源部认为,现行土地管理法确立的“以耕地保护为目标、用途管制为核心”的土地管理基本制度符合我国国情,为保护农民土地权益、保护耕地、保障工业化城镇化建设发挥了重要作用。实践证明,现行土地管理制度总体上还是有效的。但是,随着工业化、城镇化的快速推进和物权法的颁布实施,现行土地管理制度特别是农村土地管理制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现;土地征收制度不完善,因征地引发的社会矛盾日益突出;农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价;宅基地用益物权难落实;土地增值收益分配机制不健全。党的十八大特别是党的十八届三中全会以来,党中央、国务院高度重视土地管理工作,就实行最严格的耕地保护和占补平衡制度,节约集约用地,审慎稳妥推进农村土地管理制度改革等方面提出了新的更高要求。中央还于2015年专项部署了农村土地征收、集体建设用地入市和宅基地管理制度改革试点工作,要求探索形成可复制、可推广的改革成果,为科学立法和改革完善相关法律法规提供支撑。2015年2月,全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》,组织开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理制度改革试点工作,对实践证明可行的,修改完善有关法律。目前,国土资源部已经研究形成了土地管理法修正案草案初稿。

土地管理法修改已经列入了十二届全国人大常委会立法规划。环资委高度重视土地管理法修改工作,成立了土地管理法修改审议领导小组。2016年9月,领导小组召开会议,听取国务院相关部门关于土地管理法修改工作进展情况汇报。随后,土地管理法修改领导小组围绕宅基地管理制度改革等重点问题赴安徽省进行土地管理法修改调研。代表议案对土地管理法修订原则的分析深入全面,提出的关于规范征地补偿活动、完善农村集体产权制度等立法建议对做好土地管理法修订工作具有重要借鉴意义。环资委建议国务院有关部门在全面分析总结试点经验,积极吸收近年来土地管理改革实践和制度创新成果的基础上,充分吸收代表议案建议,抓紧完成法律起草工作,按时提请全国人大常委会审议。

11.柏继民等31位代表提出关于制定矿山地质环境保护法的议案1件(第82号)。议案认为,随着我国经济社会的快速发展,大规模的矿业开发对地质环境冲击、扰动的程度、深度和范围不断增大,地质环境破坏情况日益严重,矿山地质环境治理、尤其是废弃矿山地质环境治理的任务非常艰巨,治理资金缺口较大。由于相关法律法规不系统、不完善,矿山地质环境管理工作比较薄弱。建议制定矿山地质环境保护法,强化矿山地质环境保护和监管,理顺管理体制,完善保护机制,有效控制矿山地质灾害。

环资委认为,加强矿山地质环境保护势在必行。近些年来,针对我国矿产资源开发带来的地质环境问题,国务院有关主管部门制定了一些规章、政策和技术规范,对矿山地质环境保护和修复提出了具体要求;半数以上的省、自治区、直辖市制定了本行政区关于矿山地质环境保护、修复的法规或者规章,矿山地质环境保护工作已经普遍开展。然而由于立法层级的关系,有关制度设计、管理手段、处罚措施都受到限制,无法满足对矿山地质环境实施有效管理的需要,因此有必要完善对矿山地质环境的法律保护。考虑到矿山地质环境保护是矿产资源开发必须履行的义务,同时也是矿产资源开发监管最重要的内容,环资委建议将矿山地质环境保护要求及管理纳入矿产资源法进行规范。矿产资源法修改已经列入十二届全国人大常委会立法规划,建议国务院及其有关主管部门在修改矿产资源法过程中,增加有关矿山地质环境保护的要求、管理制度和措施、法律责任等内容。

四、11件代表议案提出的5个立法项目,建议列入全国人大常委会立法规划

12.张艳、吕忠梅、刘雅鸣等162名代表提出关于制定长江水环境保护法、长江法的议案3件(第3、247、298号)。议案提出,长江是中华民族的生命河,是中华民族发展的重要支撑,在我国经济建设和社会发展中具有重要的战略地位。近年来,长江流域生态状况日趋严峻,水环境污染严重、水生态退化明显、人类开发活动对资源环境的破坏加大。迫切需要根据新理念和新政策,制定长江法,以协调长江流域日趋复杂的功能冲突与多元利益冲突,建立长江流域生态安全的硬约束,解决长江流域生态环境保护的特殊性问题,强化长江流域综合管理,完善水资源管理体制机制。

环资委对议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。水利部认为,目前水法、防洪法、河道管理条例等法律法规的有关制度是针对全国的一般情况设定的,难以完全解决长江流域防洪减灾保障能力不强、蓄滞洪区安全建设滞后、水资源利用效率不高、干支流水库统一调度管理以及跨流域和行政区域的复合型蓄、调、引水的水资源配置和调度的突出矛盾等一系列流域特殊水问题。为推进长江经济带建设国家战略的实施,打造绿色生态廊道,应对长江流域特殊的水问题,构建现代流域治理体系,系统解决流域管理中存在的各种矛盾和问题,迫切需要推进长江流域综合立法,将保护母亲河提高到新的战略高度,将十八大以来党中央、国务院确立的资源利用、环境保护和综合协调的理念贯穿到法律层面,完善最严格的生态文明制度体系建设。水利部已组织开展长江法的立法前期研究,取得初步成果,将争取尽早形成长江保护法建议草案。建议国家立法机关尽快将综合性的长江流域立法列入立法规划,水利部将配合做好立法有关工作。住房与城乡建设部、交通运输部赞同议案提出的有关立法建议,但提出鉴于环境保护法、水法、水污染防治法、水土保持法、城镇排水与污水处理条例等法律法规都有关于水体保护的内容,建议在立法时做好与相关法律法规的衔接。

环资委认为,党的十八大以来,党中央、国务院在全国主体功能区、最严格水资源管理制度、推动长江经济带发展、推进生态文明建设等方面做出一系列决策部署,为新形势下长江流域保护立法指明了方向。目前,各方面对制定长江保护法重要性、必要性和紧迫性的认识进一步增强。环资委高度重视长江法立法工作,组成调研组赴湖南、湖北、江苏等省开展调研,并与地方政府及其有关部门和议案领衔代表座谈,进一步听取意见。环资委将继续与国务院有关部门合作,积极开展对长江流域立法的研究论证工作,并建议将长江流域立法尽早纳入全国人大常委会立法规划。代表议案中提出的具体意见和建议,针对性较强,建议国务院有关部门在长江流域立法中认真研究,并予以充分考虑。

13.吕彩霞、金华等63位代表提出关于制定南极活动与环境保护法、南极活动管理法的议案2件(第151、191号)。议案指出,为履行南极条约体系规定的相关义务,维护我国极地权益,保护南极环境,加强对我国南极活动的管理,促进南极的和平利用,迫切需要制定我国关于南极活动管理的专门法律。

环资委对议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。国家海洋局认为,我国是《南极条约》的缔约国,也是《关于环境保护的南极条约议定书》的成员国。根据南极条约及相关议定书要求,“各缔约国应在其权限内采取适当的措施,包括通过法律和法规,采取适当的行政行动和执行措施,以便保证遵守本议定书”。目前,在《南极条约》的29个协商国中,只有波兰、印度和中国还没有进行南极立法,而且在我国之后成为协商国的国家均有了专门的国家立法。其中,20个国家拥有议会制定的南极相关法,主要内容涉及南极领土、环境保护、资源、科学技术及其他活动。迄今,我国已建立了4个南极考察站。每年的考察队员和游客都在不断上升。国家海洋局认为,南极国内立法的缺失不利于维护我国权益,也不利于规范管理日益增长的极地活动。财政部认为,南极立法对加强我国对南极活动的管理,履行南极条约体系规定的义务,保护南极环境和生态系统有着重要意义,为了履行南极条约体系规定的相关义务,维护我国极地利益,保护南极环境,赞同加快推进南极立法的建议。

环资委高度重视南极相关立法工作,专门召开有领衔代表参加的专题会议,听取国家海洋局等部门关于我国南极工作及立法准备情况的汇报。环资委正督促国务院有关部门积极做好南极立法前期的研究论证工作,建议适时列入全国人大常委会立法规划。

14.侯蓉、金华等64位代表提出关于制定国家公园法的议案2件(第53、148号)。议案认为,我国对自然遗产地现有管理体制存在多头管理、条块分割问题,难以有效解决保护与利用的矛盾;国家公园是国际上通行的、能较好处理保护和利用关系的遗产地管理方式,也是最主要的国际通行遗产地保护模式;党的十八届三中全会已经明确提出“建立国家公园体制”的改革目标,一些地方也开始了国家公园的实践,但由于没有国家层面的立法,仅靠地方的立法和管理实践无法解决现行管理体制多头管理、条块分割的问题,难以有效协调保护与利用的矛盾。为此,建议尽快研究制定规范国家公园体制建设和管理的国家公园法。

环资委认为,十八届三中全会提出建立国家公园体制,是针对我国自然保护领域存在的保护地分类不科学、保护标准不清晰、公益属性不明确、多头交叉管理、部门权责不落实、保护与开发矛盾难以协调等问题给出的改革路线,是一项全方位的、综合性的、涉及多方面利益的创新改革措施,对于全面、系统地保护我国的自然生态系统和自然文化遗产具有极其重要的意义,必须克服现行体制障碍,依法推进。目前,根据中央的部署,由国家发展改革委牵头正在9个省、自治区、直辖市进行国家公园体制的试点工作,同时也正围绕与建立国家公园体制相关的保护地体系、保护制度、保护机构、保护事权分工等重大问题开展研究。环资委建议将制定国家公园法尽快列入全国人大常委会立法规划,并建议国务院在试点工作的基础上,对国家公园的设立、保护、管理、运行、利用等内容提出立法建议或者法律框架。

15.金华、阿来等60名代表提出关于制定生物安全法、生物多样性保护法的议案2件(第149、438号)。议案提出,外来入侵物种给我国带来危害巨大,且呈逐年增加趋势。我国在转基因生物和外来物种的管理、生态监测和应急处理等环节缺少有效监管,风险评估、无害利用、全程监管、损害赔偿和保险、信息收集与公开、公众参与、应急处理等相关制度尚未建立健全,建议尽快制定一部以保护生物多样性和维护生态安全为目标的生物安全综合性立法。

环资委对议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。财政部认为,制定生物安全综合性立法对维护生态安全、保护生物多样性、实现可持续发展具有积极的现实意义,建议尽快列入全国人大常委会立法规划。质检总局认为,生物安全立法有重大意义,也非常有必要,外来有害生物和疫情疫病入侵对生物安全危害巨大,应当通过完善法律法规,加强生物安全管理。环境保护部认为,我国在生物安全管理、外来入侵物种防范等领域已经开展了有关工作,为立法积累了实践经验,赞成议案所提生物安全立法方案。农业部、林业局认为,目前多部法律法规已经对生物多样性保护的内容进行了规定,农业转基因生物安全评价管理办法、林业转基因生物安全管理条例等法规规章也正在制定中,建议对是否需要制定一部综合的生物安全法,再做进一步研究。

环资委经研究认为,世界各国都高度重视生物安全立法,美国、欧盟和日本等均建立了较为完善的法律和管理体系,促进了生物资源利用和生物技术的发展。我国涉及保护生物安全和生物多样性的规定分散在野生动物保护法、森林法、自然保护区条例等有关法律法规中,保护范围窄,侧重单一物种的保护,难以起到系统保护生物多样性和维护国家生态安全的作用,制定一部统一立法是必要的。建议将制定生物安全法列入全国人大常委会立法规划。

16.王麒、包景岭等61名代表提出关于制定环境教育法的议案2件(第54、268号)。议案提出,我国目前的环境教育主要集中在大学教育相关专业的本科阶段和小部分其他专业机构或社会组织所开展的活动。中小学阶段的环境教育严重脱离现实,而且过于简单、单调,新的环境保护法对开展环境教育的规定仍未形成科学完备的体系。环境教育是生态文明宣传教育的重要组成部分,加强环境教育可以有效引导全社会树立生态理念、生态道德,构建文明、节约、绿色、低碳的消费模式和生活方式,为生态文明建设营造良好的社会氛围。建议制定环境教育法,在部门职责和管理、经费保障、人才培养、法律责任等方面做出明确规定。

环资委对议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。环境保护部认为,加强环境教育立法,促进环境教育制度化和规范化,对于引导公民有序参与环境保护、维护公众环境健康权益、更好地促进经济社会可持续发展,建设生态文明具有重要意义。环境保护部已经开展了多项研究课题,对国内外环境教育立法情况、基本进展及实施情况进行了深入调研和系统分析,下一步将继续支持地方立法实践,深化理论研究,提出立法建议。

环资委认为,环境教育立法工作具有良好的基础,宁夏、天津分别制定了地方性法规,洛阳市、哈尔滨市发布了规范性文件,重庆、厦门等地也在积极推动地方性法规的制定,这些有益探索对制定环境教育法具有示范和引导作用,建议将制定环境教育法尽快列入全国人大常委会立法规划。

五、11件代表议案提出的7个立法项目,建议加强现行相关法律实施力度,完善配套法规,开展立法前期调研论证工作

17.吴青、刘超等91名代表提出关于制定生态补偿法的议案2件(第10、164号)。议案提出,生态补偿机制可以促进环境容量资源的公平利用和责任的合理分担,激励生态环境保护投资,是落实生态文明体制改革总体方案部署的要求。我国河北省子牙河流域、福建省闽江流域、江苏省太湖流域、辽宁省辽河流域等都已探索建立了跨界流域生态补偿机制试点,地方对建立生态补偿机制有迫切的需求和高涨的热情,而补偿范围、主体、原则、内容、对象、方式、标准和实施措施等均缺乏具体规定,需要国家尽快制定法律规范。

环资委对议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。发展改革委还专门赴湖北、广东两省调研,向议案提出代表汇报了办理工作。发展改革委认为,中央高度重视生态补偿机制建设工作,近年来,各地区、各部门按照党中央、全国人大、国务院的决策部署,积极开展试点探索,不断总结推广经验,研究制定出台政策措施,取得了初步成效,积累了宝贵经验。但是推进生态补偿立法工作仍然面临着自然资源产权制度不健全、部分领域生态补偿机制仍处于试点探索阶段、生态补偿相关的重要理论问题尚未根本解决等问题,发展改革委将会同有关部门,深入开展生态补偿试点,不断总结推广成功经验和有效做法,积极推动各领域生态补偿机制建设,加快生态补偿条例制定工作,为研究制定生态补偿法创造有利条件。财政部、环保部、农业部认为,建立和完善生态补偿机制是推进生态文明建设的重要措施,有关部门已经发布了系列规范性文件。制定生态补偿法具有重要作用,将积极配合推动。

环资委经研究认为,党的十八届三中全会提出实行资源有偿使用制度和生态补偿制度;四中全会提出用严格的法律制度保护生态环境,建立健全自然资源产权法律制度;五中全会明确提出要加大对农产品主产区和重点生态功能区的转移支付力度,强化激励性补偿,建立横向和流域生态补偿机制。国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》中提出要建立资源有偿使用和生态补偿制度,国务院办公厅发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》就建立健全生态补偿机制提出了相关目标和政策措施。各地也已经纷纷开展试点,积累了有效经验。生态补偿条例已经列入国务院立法工作计划。建议国务院有关部门加快起草生态补偿条例,并适时启动生态补偿法前期研究工作。

18.张琼、王月清等60名代表提出关于制定村镇环境保护法、农村环境保护法的议案2件(第87、406号)。议案指出,随着农村社会和经济的迅速发展,农村环境问题日益严重。传统农村生活垃圾随意丢弃和生产、生活污水污染严重威胁到了农村饮用水安全;农药、化肥、塑料薄膜、畜牧养殖业对土壤污染的影响日益加深;农村肆意焚烧秸秆,大气污染十分严重。另外,为了发展农村经济,各地政府缺乏对高能耗高污染的乡镇企业较为严格的监督和管理,也给农村生态环境带来了比较严重的危害。农村环境污染和生态环境的破坏损害了农民的身心健康,制约了农业的可持续发展,造成不稳定社会因素,扰乱农村社会的和谐和稳定。我国有关农业生态环境保护的规定分散在多个法律法规和条例中,法律体系不健全,建议出台专门针对农村环境保护的专项立法,确定监督管理体制,明确部门职责,促进建立和谐农村社会,加快建设社会主义新农村。

环资委对议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。国务院高度重视农村环境保护工作,近年来针对农村环境问题,各部门所做工作包括:一是全面推进农村生活垃圾治理工作。2015年,建设部会同环保部、农业部等10个部门印发《全面推进农村垃圾治理的指导意见》,要求各地科学确定农村垃圾的收集、转运和处理模式,推进农村垃圾就地分类减量和资源回收利用。二是启动农村污水治理试点示范。建设部2014年印发了《县(市)域城乡污水统筹治理导则(试行)》,指导有条件的地区推行“统一管理、统一规划、统一建设、统一运行”的城乡生活污水统筹治理模式,初步明确了有关部门的责任,2015年在全国100个县市区开展示范。三是建立农村环境整治工作评估体系。环保部将根据环境保护法、生态文明总体改革方案的要求,细化有关农村环境保护和综合整治目标任务,并纳入各省政府签订的环境保护目标责任书,加强督办,严格考核。有关部门认为,随着城镇化的推进,农村生活的社区化,城市与农村生活环境的日益趋同,应构建城乡一体的环境保护体系。

环资委高度重视农业生态环境保护问题,认为我国保护农业生态环境的法律法规总体上比较完备,国家已经出台了环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法、农业法、农药管理条例、畜禽养殖污染防治条例等多部法律和行政法规,涵盖了农村生态环境保护的多个方面。考虑到土壤污染防治法已经列入全国人大常委会的立法规划,而土壤污染防治和农业生态环境保护所面临的问题大多是重合的,环资委将在土壤污染防治法起草过程中,认真吸收代表议案中提出的意见和建议,开展专项调研,为农业生态环境保护提供法律依据,并建议国务院加强现有法律法规的执行力度,针对新情况、新问题完善现有法律法规。

19.周建元、杨伟程等61位代表提出关于制定湿地保护法的议案2件(第192、200号)。议案认为,湿地是自然界最富生物多样性、最具活力的生态系统,具有重大的环境功能与生态效益。但长期以来,人们对湿地的功能和综合价值缺乏足够认知,保护不力,导致湿地面积大量减少、湿地生态环境破坏。虽然近些年有关部门和部分地方就湿地保护制定了一些法规、规章,但立法层级低,措施力度有限,执行效果欠佳。建议全国人大常委会、国务院尽快将湿地保护立法纳入工作日程,组织有关部门开展起草工作。

环资委长期关注湿地的保护问题,曾从多个角度对湿地保护开展调查研究。调查表明,我国大量的湿地已被划入各类自然保护区、公园、湖泊水体、水源涵养区域进行管理;还有很多湿地在我国土地利用分类中归为坑塘、沿海滩涂、水田、草地和未利用地等;涉及湿地管理的法律法规众多,包括环境保护法、水法、水污染防治法、海洋环境保护法、土地管理法、森林法、草原法、野生动物保护法、防洪法、海域使用法、自然保护区条例等。考虑到湿地是集合了多种自然要素、自然资源的自然生态系统,按照湿地用途分部门管理的体制机制对于湿地的完整保护有很大局限性,环资委认为,通过国家层面的立法,明确需要保护的湿地范围、建立健全湿地保护体制机制和管理制度、对湿地进行整体性、综合性地保护是非常必要的。

目前,国务院已经将制定湿地保护条例列入立法工作计划,国家林业局起草的湿地保护条例草案已报送国务院审查。环资委建议国务院及其有关主管部门加快工作进度,尽早出台湿地保护条例,待条例实施一段时间后,再进一步考虑制定湿地保护法律。同时,建议国务院按照党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,研究建立国土空间开发保护制度,整体考虑各类自然生态系统的保护问题,建立科学有效的自然保护体系和管理机制,在此基础上,统筹研究包括湿地在内的生态区域保护立法问题,提出有关湿地立法的论证报告,并向全国人大常委会提出立法建议。

20.霍兵等30名代表提出关于制定国家空间规划法的议案1件(第265号)。议案指出,规划是城市和区域发展的龙头,不仅包含经济社会发展的战略布局,也包括实施规划管理的体制机制等内容。规划需要法律的保证,法律是规划的基础。高水平的新型城镇化必须有科学合理和合法的空间规划的保证。建立国家空间规划体系,编制适应我国新型城镇化要求的全国空间规划,推动新型城镇化的发展,必须制订和完善相关立法,使我国新型城镇化走上法制轨道。

环资委对议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。国家空间规划立法关系城乡长远发展,涉及多部门职责。国土资源部与发展改革委、环境保护部、住房城乡建设部已经在积极开展工作:一方面,全国部署28个地区开展“多规合一”试点工作,已经提炼出一套具有示范性、指导性的成果体系;另一方面,在河南省、陕西省开展省级规划试点,研究国土空间开发、利用、保护和整治的统筹部署,提出编制省级空间规划的思路和方法。在此基础上,国土资源部正在吸收试点地方经验的基础上,开展《土地利用总体规划管理办法》制定工作。

环资委认为,目前我国的立法以行业法居多,综合性的、空间地域的少,城镇化和空间规划相关的法律目前主要是建设系统内的法律。建设系统内多数行业基本上作到了有法可依,有《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国建筑法》等。但现行颁布的各项法律之间缺少必然和有机的联系,还没有国土和区域层面空间规划相关的法律,缺乏国家层面的空间规划立法。同时,与规划相关的行业规划众多、分散,各行业部门都有自己的法律和规划,如铁路、交通、能源、环保、农业等,各自相对封闭,难以发挥政策和投资的综合效益,统筹解决复杂的城镇化和城乡空间发展问题。环资委将积极推动国务院有关部门积极总结试点地方经验,做好立法的前期准备工作。

21.陈华元、仰协等60名代表提出关于地下空间法的议案2件(第332、460号)。议案指出,合理开发利用地下空间资源对我国城市可持续发展至关重要,要从以下方面完善地下空间管理:第一,完善我国地下空间利用的权利体系,明确地下空间使用、租赁、借贷等权利;第二,以法律、法规的形式,明确各部门在地下空间开发利用、设施配备、日常管理、投资等方面的权利、义务和责任;第三,以合法取得的在先权利优先以及公共利益优先为原则,设立我国地下空间利用冲突的解决规则;第四,构建地下空间开发建设的激励机制,提高地下空间的利用效率,拓展城市发展新空间。

环资委对议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。国土资源部提出,物权法规定建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。城乡规划法也对地下空间的开发利用、布局做出了严格规定。国土资源部已经对地下空间按照国有建设用地使用权(地下)进行不动产登记,同时出台一系列规定对地下空间交易、使用等做出规定。住房和城乡建设部提出,《城市地下空间开发利用“十三五”规划》已经发布,住房和城乡建设部正在起草《城市地下空间规划管理办法》。同时,《城市地下管线管理条例》已经列入国务院2016年立法工作计划。

环资委建议国务院有关部门在相关立法中认真研究采纳代表议案所提建议,积极总结工作经验,做好立法的前期准备工作。

22.包景领等30名代表提出关于制定渤海海洋环境保护法的议案1件(第266号)。议案指出,渤海作为半封闭型内海的特征,决定了其水浅、水交换能力较弱,环境承载能力不高。渤海区域经济社会发展对渤海的高强度开发,环境、生态、资源、灾害四大问题交织并存、叠加扩大,整体形势不容乐观。现有的法律法规不能遏制渤海环境面临的严重环境问题,有必要加快制定渤海湾海洋环境保护法。依法保护渤海环境涉及环渤海区域整体利益,是区域可持续发展的重要条件和保障。

国家海洋局认为制定渤海环境保护法很有必要。目前国家海洋局已经开展了渤海环境保护立法的前期研究工作,将继续做好维护渤海海洋生态安全、推进渤海海洋生态系统整治修复工作,国家发展改革委认为,我国已经基本形成了海洋环境保护法律体系,解决当前渤海环境保护工作所面临的陆域污染物尚未得到全面控制、海上资源开发对海洋环境的潜在影响、不合理的围填海影响海洋生态系统平衡等问题,当务之急是加大环境保护执法力度,严格落实法律法规中已经确立的海洋功能区划制度、重点海域排污总量控制制度、主要污染物排放总量指标控制制度等制度措施,切实加强区域和部门间的合作,建议对制定区域性的渤海环境保护法的必要性再做充分论证。

环资委高度重视渤海环境资源保护问题,在2015年专题调研的基础上,将发现的关于海洋环境资源面临的共性问题,在海洋环境保护法修改的过程中予以解决;同时积极推动国务院相关部门加大研究力度。环资委建议加大环境保护执法力度,严格落实法律法规中已经确立的制度措施,并做好渤海环境保护立法的前期准备工作,适时推动全国人大常委会将渤海环境保护法纳入立法规划。

23.董雅娟等31名代表提出关于修改海岛保护法的议案1件(第403号)。议案指出,《中华人民共和国海岛保护法》关于无居民海岛的规定,为维护我国海洋权益提供了重要法律依据和制度保障。但因其适用时间及内容已不适应当前国际海洋局势,其中关于“无居民岛屿”的规定侧重于“保护”,而不是鼓励我国居民、团体、法人,或者国家机关对于“无人岛屿”行使主权,合法占有和使用,与我国海洋海域开发保护的需要有较大的距离。

环资委对议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。海洋局提出,海岛保护是贯穿海岛管理工作的主线。特别是十八大以来,生态文明建设已经纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,海岛保护管理作为海洋生态文明的重要组成部门,应进一步加强。海岛生态系统脆弱,环境承载力低,开发利用无居民海岛容易对海岛及其周边海域生态系统造成严重影响。因此,无居民海岛开发管理工作应当进一步加强。

环资委高度重视海岛保护工作,建议国务院相关部门出台海岛保护法配套规章制度,加强无居民海岛开发管理工作,并加大法律宣传与实施力度,总结法律实施中遇到的问题,做好法律修改的研究论证工作。

六、2件代表议案提出的监督检查法律实施项目,已列入2016年全国人大常委会监督计划,并已经完成

24.袁敬华、姜健等62名代表提出关于开展环境保护法执法检查的议案2件(第85、195号)。议案提出,我国环境形势仍不容乐观,在今后相当长的发展时期中,还有不少困难和矛盾亟待解决,例如新环保法宣传力度不大,氛围不浓,各地对环保的认识还不够平衡,环保执法监管还很难到位,一些突出环境问题未能得到有效解决等,为进一步落实科学发展观,推进我国环境保护工作,建议对贯彻实施环境保护法情况进行执法检查。

根据全国人大常委会2016年监督工作计划安排,全国人大常委会组织开展了环境保护法实施情况检查。张德江委员长专门做出重要批示:“保护环境是基本国策。环境保护法是环境领域的基础性、综合性法律。环境保护法的修订和颁布实施,对于依法保护和改善环境,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展具有重要意义。要通过执法检查,宣传好环境保护法,督促法律得到有效贯彻实施。要着力提高全社会的环境保护意识,推动各级政府、企业和公众依法落实环境保护责任,严格执法、公正司法、认真守法。要牢固树立绿色发展理念,坚持绿水青山就是金山银山,不断加大环境保护工作力度,为切实改善环境质量,建设美丽中国做出贡献!”。按照批示精神,本次环境保护法实施情况检查结合本届以来先后开展的大气、水污染防治法执法检查和跟踪督查情况,坚持问题导向,突出工作重点,将各级政府及相关部门环境保护责任落实情况,主要法律制度措施实施情况,大气、水、土壤污染防治情况及环保监察执法情况等作为检查的重点。6月,执法检查组听取了国务院有关部门和最高人民法院、最高人民检察院有关负责同志的汇报。6月至7月,由陈昌智、沈跃跃、张平副委员长带队,对河北、山西、黑龙江、河南、广西、贵州、云南、宁夏等8省(区)进行了检查。检查组深入23个地市,召开21次座谈会,实地查看了106个单位和项目,还进行了随机抽查。同时委托其他23个省(区、市)人大常委会对本行政区环境保护法实施情况进行了检查。

2016年10月在十二届全国人大常委会第二十四次会议上,全国人大常委会沈跃跃副委员长代表执法检查组做了关于检查《中华人民共和国环境保护法》实施情况的报告。报告总结了法律实施的初步成效。指出了存在的主要问题。建议牢固树立绿色发展理念,进一步提高对环境保护的认识,依法落实环境保护责任,着力解决人民群众反映强烈的突出环境问题,进一步提高环境执法能力,加大执法力度,不断健全生态环境质量监测体系,加快完善环境保护相关法律法规政策。代表议案中提出的具体建议已在执法检查报告中采纳。

七、1件代表议案提出的全国人大常委会重大事项决定项目,建议通过修改法律解决

25.金华等30名代表提出关于通过全国人大常委会重大事项决定推动秸秆综合利用和禁烧的议案1件(第153号)。议案提出,建议通过全国人大常委会重大事项决定推动秸秆禁烧和综合利用,确定禁用结合的原则,加大对生物质发电企业和利用秸秆加工颗粒企业的政策扶持力度,规定各级政府为推进秸秆禁烧和综合利用的责任主体,建立工作协调机制、考核评价机制等。

环资委就议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。发展改革委提出,目前发展改革委已经会同国务院有关部门针对扶持生物质发电企业、适当提高生物质发电上网电价、降低秸秆初加工用电成本等问题出台了一系列政策措施,建议针对目前存在的主要问题,在提高认识、创新机制、完善政策、资金支持、技术研发、强化执法等方面研究制定一些新的政策措施,进一步推动全国秸秆综合利用和禁烧工作。农业部建议针对秸秆综合利用的瓶颈制约,在税收优惠、市场准入、信贷支持、收储运和终端利用等方面进一步加强相关法律政策配套,全面推动秸秆综合利用和禁烧工作。工信部认为,加快推进秸秆综合利用和出台相关法规政策,对于促进资源节约、环境保护和农民增收具有重要意义。原则赞同代表所提建议,将积极配合有关部门研究出台配套支持政策,推动秸秆综合利用。

环资委认为,通过完善法律制度来推动我国秸秆综合利用十分必要。我国现有法律中涉及秸秆综合利用的主要是循环经济促进法。目前,循环经济促进法修改已补充列入十二届全国人大常委会立法规划,由环资委牵头起草和提请审议。环资委建议将代表议案所提建议在修改循环经济促进法中统筹考虑,认真研究采纳议案提出的有关推动秸秆综合利用的意见建议,争取尽早形成修订草案提请全国人大常委会审议,为全面提高我国农业废弃物综合利用水平提供法律保障。

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