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民族事务委员会第三次(扩大)会议关于推行民族区域自治经验的基本总结

颁布部门: 政务院(已变更)

效力级别:国务院规范文件

时效性:现行有效

民族事务委员会第三次(扩大)会议关于推行民族区域自治经验的基本总结

(中央人民政府政务院 1953年9月9日)

一 推行民族区域自治的基本情况

自中华人民共和国成立之日起,我国各民族人民进入了人民民主和民族平等的新的历史时期。我们的国家已成为各民族人民友爱合作的大家庭。各少数民族在中国共产党和中央人民政府领导下,在汉族人民帮助下,实行了毛主席的民族区域自治政策,建立了或正在准备建立具备了条件的各种自治区和自治机关。民族区域自治政策的推行,使有一定聚居区的各少数民族在中央人民政府和有关上级人民政府的统一领导下,实现了他们在管理本民族事务上「当家作主」的权利,各自从他们的当前发展阶段逐步地进入新民主主义的总轨道,从而为他们的发展和进步开辟了广阔的道路。

三年多来,中国共产党和中央人民政府以极大的重视和关怀推行着民族区域自治政策,一九五二年八月「中华人民共和国民族区域自治实施纲要」的公布,是一个具有重大历史意义的措施,使我国推行民族区域自治的工作获得了指针。

截止于一九五三年三月,在全国范围内已建立起来的相当于县级及县级以上的民族自治区有四十七个。其中,包括建立最早、规模最大的内蒙古自治区;规模较大的桂西僮族自治区、西康省藏族自治区、湘西苗族自治区、海南黎族、苗族自治区、西康省凉山彝族自治区、云南省西双版纳傣族自治区、吉林省延边朝鲜族自治区、青海省玉树藏族自治区、四川省藏族自治区、绥远省伊克昭盟蒙族自治区及乌兰察布盟蒙族自治区等。

现在,全国各地建立民族自治区的工作,还在继续进行。今后还将有许多的新的民族自治区逐步建立起来,目前已建立了筹备机构的,计有新疆省的自治区、甘肃和宁夏的回族自治区、青海和甘肃的藏族自治区、宁夏和青海的蒙族自治区等。已经建立起来的民族自治区及其自治机关,则将得到进一步的充实和健全。

三年多来,推行民族区域自治的工作, 一般是健康的。全国各地的实践证明了并且还在证明着民族区域自治制度的优越性,它确是解决我国民族问题的钥匙。民族区域自治实行后,普遍而显著的效果是:

(一)增强了各民族人民的爱国主义、积极性和自动精神。民族压迫制度的废除,民族平等政策的实行,特别是民族区域自治政策的推行,使少数民族人民中的爱国主义正在发展和发扬起来,这首先表现在他们积极参加镇反、剿匪,参加抗美援朝,参加保卫祖国边防等重大行动上。各少数民族人民对毛主席、中央人民政府怀抱着衷心的爱戴和拥护。他们说:「过去我们没有家,现在毛主席给我们安了家」,「过去我们打仗也争不来的东西,毛主席给我们了」。他们称颂毛主席是「冬天的太阳」,「夏天的雨」。各民族自治区的人民对于如何管理好和建设好自己的「家」,表现了很高的热情,他们的积极性和自动精神空前地提高了,因而自治区的各种工作,无论是抗美援朝、爱国增产、社会治安、训练干部等,都能比较顺利地开展起来,并且大都获得了良好的成绩。过去认为工作较难进行的某些民族聚居区,在实行了区域自治之后,各种工作也就好做得多了。

(二)加强了民族间和各民族内部的团结。许多地区汉族的干部和群众对于少数民族建立民族自治区采取了热情支持和帮助的态度,这就使各自治区的少数民族人民日益增强了和汉族人民的友谊,认识了作为中国主体民族汉族的先进作用和领导作用。西康省藏族自治区的藏族人民把当地汉族干部和人民解放军称为「嘉色巴」(新汉人),许多少数民族人民把汉族称为「老大哥」,可以恰当地说明这种情况。实行区域自治的少数民族对于自治区内的其他少数民族,则多能仿照汉族干部和汉族群众对待他们的榜样,采取积极帮助、主动照顾的态度,从而加强了自治区内务民族间的团结。各民族内部的各部落、各地区、各教派也因自治区的建立和人民政府的教育,它们相互之间联系密切了,情感沟通了,原来「打冤家」的也多数取得和解,原来分割对立的也逐渐走向团结合作了,本来是团结的则更加亲密了。

(三)密切了自治机关同人民之间的联系。各民族自治区建立后,大量的少数民族人民中的爱国知识分子、积极分手及与人民有联系的领袖人物,在自治机关中担任了工作,有许多并担任了领导工作。少数民族反映说:「反动派统治时代,人们思我们猪毛赶不得毡,蛮子当不得官,现在毛主席来了,我们的人当了官了」。有民族文字的自治区,民族文字已逐渐成为自治机关行使职权的工具。自治机关的各种设施, 一般都注意了运用民族形式,尊重民族的风俗习惯。这样就使当地的少数民族群众感觉到自治机关是自己所熟悉的和可亲近的,确是自己的政府,从而密切了自治机关同群众的联系。

(四)逐渐促进了各少数民族政治、经济、文化的发展。各民族自治区建立后,由于上级人民政府的帮助,由于自治区内各民族人民的团结和觉悟提高,他们的政治、经济、文化生活一般都有了不同程度的进步和发展。若干建立较早的民族自治区,共发展和进步则较为显著。其中内蒙古自治区的成就,是值得特别指出的。过去的内蒙古,生产是十分落后的,现在则大大发展起来了。农业方面, 一九五二年的粮食总产量比解放前的最高年产量超过百分之二十五。畜牧业生产较一九四七年自治区成立前,增加了一倍。自治区内并开始了若干现代工业的建设。由于生产的发展,现在人民的购买力比较一九四八年增加了三倍多,人民的生活得到显著的改善。过去识字的人很少,现在不仅培养了将近三万名各民族的干部,而且入学的儿童也达到了学龄儿童的百分之六十以上。过去疾病蔓延,人口急剧地下降,现在由于卫生医疗工作的开展,人口不仅停止了下降,而且开始增加了。上述的这许多处就,使内蒙古自治区达到了「人畜两旺」、欣欣向荣的境地,给其他的各民族自治区提供了一个向前发展的良好榜样。

二 推行民族区域自治的基本经验

三年多以来,各地在推行民族区域自治的工作中,积累了很多经验。最基本的有下列各点;

(一)必须在一切工作中充分地估计各少数民族的特点和具体情况。各少数民族的情况是极端复杂的,在政治、经济、文化、宗教信仰、风俗习惯等方面,不但多与汉族不同,而且各少数民族之间也多互不相同,甚至在一个民族内部的各部落间,各教派间,农业区各畜牧区间,情况也多不相同或不完全相同。因此,对于各少数民族的工作,必须从各民族的具体情况出发,必须充分考虑到每一民族的政治、经济、文化和风俗习惯等一切具体特点,在宜行区域自治政策时,还必须考虑每一聚居的民族所具备的具体条件。既不应把适用于汉族地区的一套作法和经验机械地搬用于各少数民族地区,也不应把某些少数民族和民族自治区中可行的办法和经验,机械地搬用于其他的少数民族和民族自治区。这在建立民族区域自治的工作和民族自治区建立后的各项工作中,都应予以特别注意。「中华人民共和国民族区域自治实施纲要」第三十一条规定「上级人民政府应足够地估计各民族自治区当前发展阶段的特点和具体情况,使自己的指示、命令既符合于中国人民政治协商会议共同纲领的总道路,又适合此种特点和具体情况」。各地经验证明,凡是依据上述规定的原则办事的,都获得了应有的成绩,并受到少数民族人民的拥护。例如西康省藏族自治区和青海省玉树藏族自治区的建立,由于掌握了这些地区政治、经济、文化和宗教的特点,号召一切爱国分子团结起来,实行区域自治,并采取了团结一切与人民有联系的领袖人物(包括宗教方面的领袖人物在内)的方针,就把各阶层人民广泛地团结在自治区人民政府的周围,很快地安定了社会秩序,圆满地完成了建立自治区的工作。

相反的,由于对于少数民族社会的特点认识不足,错误地搬用汉族地区土地改革中的一套办法,在有的地区会引起了少数民族人民的不满,甚至招致了一时的混乱,损害了推行民族区域自治的工作。

依据目前情况看来,不顾各少数民族的特点和具体情况而机械地搬套汉族地区经验的作法,还不是个别地区的个别现象,而是在不少地区都相当普遍存在的现象。若干上级人民政府不顾自治区的不同情况, 一般化地下命令、发指示,也使自治区的工作受到损失。这些情况,及应引起各有关地区的注意,加以防止和纠正。

另一方面,也要指出,对于不顾当地具体情况和历史条件而机械地搬运先进民族和先进地区的经验的错误,我们固应坚决反对,但对于依据当地具体情况和历史条件而适当地运用先进民族和先进地区的经验,则没有理由加以反对。「中华人民共和国民族区域自治实施纲要」第三十四条规定「上级人民政府应利用各种适当的方式,向各民族自治区人民介绍先进的政治、经济和文化建设的经验和情况」。经验证明,适当地学习先进经验,并依据当地具体情况和历史条件适当地运用先进经验,是各少数民族及各民族自治区顺利地进步和发展的必要条件。那种拒绝先进经验,固步自封的思想和作法,是有害于少数民族和民族自治区的进步和发展的,也必须适当地加以说服和纠正。

(二)必须加强、巩固民族间和民族内部的团结。这是实行民族区域自治所必需具备的一个基本条件,又是实行民族区域自治所要达到的一个重要目的。

三年多来,民族压迫制度的废除,民族平等政策的实现,已使我国家民族空前地团结起来了。有些地区,长期历史上所造成的民族闪的隔阂已经基本消除。但有许多地区,这种隔阂仍然存在或尚未能达到基本清除。大漠族主义或大漠族主义残余的存在,是许多地区民族隔阂未能消除的主要原因。固然,少数民族中狭隘民族主义或狭隘民族主义残余的存在,是不可忽略的,同时在某些地区内占有多数民族地位的某些少数民族中的大民族主义,也是不可忽略的,但就全国来说,大汉族主义却是目前民族关系上的主要危险。

在一切民族中依据马克思、列宁主义的原则,加强爱国主义与国际主义的教育,加强民族政策的教育,进行自我批评,是克服大民族主义倾向和狭隘民族主义倾向的有效办法。目前特别需要在汉族干部及汉族人民中进行教育和引导他们进行自我批评,以克服大汉族主义或大漠族主义的残余。大汉族主义的实质即是资产阶级思想,即是资产阶级思想在民族关系上的表现,必须克服民族工作中的资产阶级思想首先是克服大汉族主义,才能真正实现民族平等,并有效地帮助各少数民族克服各种各式的狭隘民族主义。西康省藏族自治区及其他若干民族地区内,由于汉族干部首先以自我批评的方式,深刻地检讨与批判了大汉族主义的思想和作风,因而少数民族干部受到感动,也自愿地进行批判其狭隘民族主义思想,并要求汉族干部帮助共进步,这样,就进一步地增进了民族间的信任,加强了民族间的团结,从而使自治区内的工作有了新的发展。这种经验值得各地仿行。

民族间的隔阂,在建立自治区的过程中,往往突出地暴露出来。如在某些地区,一部分少数民族的人民以为实行区域自治就是和汉族分家,可以不要汉人了;那里的汉族人民也存在着「怕受气、怕变为少数民族」等顾虑,有的甚至准备搬家了;而当地其他的少数民族则顾虑着可能受到实行区域自治的民族的歧视和不平等的待过,也表现了疑虑不安。对于此类情况,各有关地区的领导机关和领导人员必须预加注意,在建立自治区的筹备阶段,即从搞好团结入手,充分尊重各民族的平等权利,以爱国主义和国际主义教育人民,主动地清除各有关民族人民中对实行区域自治所存在的各种误解和顾虑;对于有关建立自治区的各项重要问题应与各少数民族及汉族人民中的代表人物进行充分协商,取得他们的同意,再去进行。这样作,建立自治区的过程就成了加强和巩固民族团结的过程。经验证明,各自治区在共筹备建立的阶段,即这样做了的,都加强了民族间的友好合作,使建立自治区的工作能够圆满地完成,并为以后进一步地加强民族团结打下基础;凡是没有这样做的,自治区的圆满建立就都受到了一定的影响。经验也证明,实行区域自治的民族容易忽视当地其他民族的利益。因此,实行区域自治的民族必须时刻警惕这方面的缺点,经常注意尊重和照顾当地其他少数民族和汉族人民的利益;对于聚居境内的其他少数民族,则应尽可能地帮助他们早些建立起自己的自治区。只有这样,才能取得自治区内其他各民族的信任,才能加强和巩固民族问的团结,才有利于自治区建设事业的发展。任何歧视别的民族,不尊重别的民族利益的思想和作法,都是错误的,必须注意防止和克服。

在推行民族区域自治的工作中,还必须尽力加强和巩固民族内部的圆结。这也是要在自治区建立之前大力进行民族内部各部落、各地区、各教派之间的团结工作,向他们进行团结教育,调解好他们当前的纠纷和争端,尽力地消除他们之间的隔阂。在有关建立自治区的一切重大问题上,必须照顾上述各方面的利益,号召他们在上级人民政府领导下,互相尊重,互相协商,很好地团结起来。

几年以来,各地在调解民族内部纠纷,搞好民族内部团结方面,做了许多工作,取得了很大的成绩,使过去各少数民族内部长期历史上所形成的不团结甚至对立的情况,逐渐好转了。但加强民族内部各部落、各地区、各教派问的团结,仍是推行区域自治和解决民族问题方面的一项重要的任务,各地须依据不同情况,继续努力进行。

经验证明:为了做好民族问的团结及民族内部各部落、各地区、各教派间的团结,都需要注意做好各少数民族中的与人民有联系的各方面领袖人物的工作。他们在本民族中有一定的影响和威望,做好了他们的工作,就大大便利于做好人民群聚的工作。因此,对于有关贵行区域自治的各项重要问题,都必须和他们进行充分协商,并取得他们的同意。在筹备机构中,自治机关中,及其他方面的工作中,应使他们都有适当的工作岗位,尽量做到各得其所,帮助他们把工作做好,并帮助他们进步。各少数民族的领袖人物亦应当尊重人民的志愿,尊重上级人民政府的领导,并积极取得汉族干部的帮助,努力地向前进步。

帝国主义从其侵略野心出发,千方百计地破坏我国各民族的团结。若干地区所业已揭露的帝国主义及其走狗蒋介石残余匪特在少数民族中煽动暴乱的事实,充分证明了敌人的这种阴谋罪行。经验证明,凡是少数民族地区的暴乱,几乎没有一件不是与敌特、反革命的挑拨有关的,几乎没有一件不是因为有关少数民族的个别上层人物首先上了当而使敌人的阴谋得逞的。对于此种情况,必须引起各少数民族人民及其领袖人物的高度警惕,必须采取揭露敌人、惩办反革命、加强人民中爱国主义教育的方法,来对付敌人的这种破坏。

(三)必须逐步使自治机关民族化,这是加强和巩固民族团结,密切自治机关与各族人民联系的重要环节。

自治机关的民族化,依照「中华人民共和国民族区域自治实施纲要」有关各条的规定,包括:使自治机关以实行区域自治的民族人员为主要成分组成之,并包括自治区内适当数量的其他少数民族和汉族的人员;自治机关的具体形式,依照实行区域自治的民族大多数人民及与人民有联系的领袖人物的志愿;使自治机关采取一种在自治区内通用的民族文字,为行使职权的主要工具,并对不道用此种文字的民族行使职权时,同时采用该民族的文字;使自治机关在其工作中注意运用民族形式。

总起来说,自治机关的民族化包括民族干部、民族语言文字及民族形式三个主要问题。这是需要较长时期的努力才能完全解决的问题。

关于培养民族干部:各自治区建立后,民族干部的培养和成长是比较快的。现在各自治区都已有一定数量的民族干部,他们参加了自治机关的各项工作,一部分已担任了领导职务。他们大都与当地人民有密切联系,熟悉当地情况,并在实际工作的锻炼中,使自己的政治、文化水平和工作能力得到了一定的提高。这些成绩是与上级人民政府的关怀和汉族干部的帮助分不开的。但是自治区内民族干部的培养,还远赶不上自治区建设事业的需要。各有关的上级人民政府必须加强指导和帮助自治区培养干部的工作,继续从少数民族人民中的爱国知识分子、群众积极分子及与人民有联系的领袖人物中,培养和提拔出适合各种需要的干部与人才。为此,需要检查这方面的工作,总结经验,并依据各地具体情况克服培养民族干部工作方面所存在的缺点。

各自治区的建立和自治区内各项建设事业的发展,有赖于汉族干部和少数民族干部的团结和合作。参加各自治区工作的汉族干部,大都满怀热情地为少数民族服务,在帮助自治区培养各种民族干部上起了重要作用,获得少数民族干部的爱护,这是值得称赞的。但仍有一部分汉族干部存在着不尊重民族干部职权和包办代替的不良作风,必须克服和纠正,以利民族干部的培养和生长。

关于民族语文和民族形式:各上级人民政府必须帮助自治机关采取一种在其自治区内通用的民族文字为行使职权的主要工具,并对不适用此种文字的其他民族行使职权时,同时采用该民族的文字。对于那些确有成为民族特征的语言但没有文字的各民族,应如何帮助其创造文字,是一个既迫切而又复杂的问题,需要经过周密的调查研究,分别订出可行的计划,逐步地进行,使能取得交际工具,发展民族文化。目前对自愿学习汉文或其他进步民族文字的,应当积极加以帮助,但不得有任何强迫。个别已经通用汉语,汉语实际上已成为其民族通行语言的民族,则应积极帮助其学习汉文。少数民族中有许多优良的文化艺术传统,应该予以适当的发扬,并帮助它们逐渐吸收新的内容。在这方面,我们的工作运作得很少,需要提起注意。对于少数民族的风俗习惯,应该予以应有的尊重。在其他方面,如自治区内行政单位的名称等,也应注意民族形式的运用。在尊重民族语文与运用民族形式方面,许多自治区都做了许多工作,并获得良好的成绩。除内蒙古自治区和吉林省延边朝鲜族自治区外,如西康省藏族自治区人民政府去年订出了发展民族语文的实施办法,各行政机关及财经机关,都充实了藏文翻译干部,自治区的汉族干部都学习藏文藏语,各种文告、宣传品都以藏、汉两种文字印行,今年二月开始,一切公文也都使用了藏、汉两种文字,使藏文成为自治区人民政府行使职权的主要工具。在这些自治区之内,民族干部也正在热心学习汉族语文,这是应该欢迎的。但是也有些地方领导机关,对于民族语文和民族形式的使用是不重视或不够重视的,个别民族地区的某些干部甚至硬要少数民族说汉话穿汉装,硬要以汉族地区的秧歌舞去代替少数民族的舞蹈,这都是极端错误的。民族形式问题是有关民族权利、民族发展的重大问题。我们的许多工作,要通过适当的民族形式,才能深入到少数民族群众中去。各民族对其风俗习惯和各种民族形式,有保持或改革的自由,但必须依据各民族大多数人民及其与人民有联系的领袖人物的自愿,别人不得加以强迫,任何强迫都是错误的和不许可的。但尊重民族形式,不等于要保持某些足以阻碍民族前进和发展并为广大人民及其领袖已经意识到应该加以改革的形式,这也是应当加以注意的。

(四)必须帮助自治区逐步地行使其自治权利。各民族自治区在国家的统一制度和计划下,都享有与其行政地位相适应的关于政治、经济、财政、文化、教育及人民地方武装等项自治权利。这些自治权利的正确行使,能够发挥处于不同发展阶段的少数民族在处理内部事务上极大的自动性,因而也就极大地有利于自治区内少数民族政治、经济、文化的发展。自治区的各项自治权利,即是少数民族自治机关管理本民族内部事务的「当家作主」的权利。因此是一个极其重要的问题。此项权利的正确行使,不仅需要有关各上级人民政府给予应有的尊重,尤需要有关上级人民政府给予必要的指示和帮助。现在看来,大多数有关的上级人民政府对这方面业已作了许多的努力,但也有若干有关的上级人民政府,对于各自治区自治权利的尊重是不够的,有个别上级人民政府甚至在实际上还没有把它领导下的相当于专区级的民族自治机关,当作一级地方政权,不是经过自治机关而是直接地向自治机关领导下的下级政权下达命令、布置工作。这种作法是错误的,它损害了自治区的工作,引起了自治区内人民的不满,他们说「建政建政(即建立自治区),原封不动」。对于上述的错误作法,各有关的上级人民政府须加以检查和纠正。

对于自治区自治权利的行使,我们还缺乏经验,对现有-的经验也还缺乏搜集和研究的工作,因此各种具体的行使办法,还待作进一步的研究。这方面的工作,我们现已着手进行,还望大家提出意见,以便及早地制定出一个办法来。

(五)必须在可能条件下尽力发展政治、经济、文化事业。这是解决民族问题的基本环节之一。区域自治的实行,还不等于民族问题的根本解决,要根本解决民族问题,必须依据可能条件,积极帮助少数民族人民发展他们的政治、经济和文化,使能逐步达到先进民族的水平。因此,自治区在其建立之初及建立以后,都必须重视发展政治、经济和文化的问题。在自治区的筹备建立阶段,当处理自治区的民族构成和区域界限时,就需要特别考虑到自治区内务民族,特别是实行区域自治的民族的发展条件。

有些与汉族聚居区相联接或相交错的少数民族聚居区,因为经济、政治和历史的原因,在实行区域自治时,包括了一部分汉族居民区和城镇,这是允许的。因为这些地区在经济上已与少数民族聚居区形成了密切不可分离的关系,其划入有关的民族自治区,不仅是对实行区域自治的民族的发展有很大好处,对于这些地区的汉族人民也是有利的。但划入汉族地区问题,是一个涉及少数民族人民和有关汉族人民双方的问题,因而就必须在事先向少数民族和有关的汉族人民进行充分的工作,绝不可勉强和草率从事。另一方面,某些少数民族聚居区,因受地理、经济、民族关系和干部等条件的限制,不能建立或暂时不宜建立大的自治区,勉强建立了反而对民族关系和民族发展不利时,则以不勉强建立或暂时不建立为适当。

各上级人民政府必须关怀自治区少数民族人民的疾苦,特别是那些居住在山区及其他自然条件和生产条件很差的地区的少数民族人民的疾苦,因为那里的人民在生产和生活方面的困难问题很多,极需上级人民政府予以特别关怀,尽力帮助他们解决那些迫切的物质生活和生产的需要。那种不关怀少数民族人民的疾苦,特别是山区少数民族人民疾苦的态度,是非常不对的,必须加以改变。此外,应依据不同情况和可能条件,帮助少数民族发展其经济和文化,逐步地改善其物质、文化生活状况。这方面的工作今后必须加强。其中特别是经济工作,目前特别是农牧业生产必须尽可能设法帮助其改进和发展。至于从保卫国防和各民族的发展前途着眼,依据国家财政情况,有重点地进行某些基本建设,则须进行周密的调查研究,看那些地方有无必要和可能,而不可作为一般的要求提出。在发展少数民族的政治、经济和文化方面,各有关上级人民政府多已帮助自治区做了不少的工作,如培养干部、发展农、牧业生产、发展贸易、发展卫生医疗等,因而受到少数民族人民的欢迎,但也有些地区还做得不够,还需要依据可能多做一点。不重视少数民族政治、经济、文化的发展是很不对的,必须注意改正,当然那种不顾实际情况与可能条件的盲目要求也不对,也必须注意改正。

少数民族的经济和文化的发展,是与各少数民族内部的政治改革和社会改革分不开的。各民族自治区的自治机关依据本民族大多数人民及其领袖人物的志愿,慎重稳步地进行某些条件已经成熟的政治改革和社会改革,是应当许可的和必要的。

以上是推行民族区域自治基本经验的总结。

最后,我们应该声明:中央人民政府民族事务委员会的日常工作中存在着严重的缺点和毛病,主要是对情况了解不够,存在着官僚主义,地方上发生的错误,有许多是我们有责任的。我们正在检查自己的责任,请求大家多加揭发和批评。

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